唐德宗因削藩操之过急，激反泾原士卒，长安陷落，天子仓皇出逃奉天，又遭李怀光叛离，再奔梁州，幸得李晟、浑瑊等将拼死力战，方才收复京师，诛灭朱泚、李怀光二贼，德宗车驾还京，重坐龙廷。经此一难，德宗锐气尽挫，再不敢轻言强征河朔藩镇，只得改弦更张，一面整顿朝纲，安抚民心，一面革除旧有赋税弊政，以充国库，支撑危局。
自安史之乱以来，天下版籍散失，百姓流徙，旧有的租庸调制早已名存实亡。官府征税全无定准，贪官污吏层层盘剥，富户丁多者或为官、或为僧，尽数逃税避役，贫者丁多无所藏匿，只得倾家荡产完税，朝廷赋税日减，国库常年空虚，连边关军饷都时常拖欠，士卒多有怨言。德宗还京之后，深居大明宫紫宸殿，每日翻看各地赋税账册，见府库空虚、民生凋敝，不由拍案长叹：“赋税乃国之根本，旧法败坏至此，非但藩镇难平，连朝廷自身都难以为继，若不改制，大唐危矣！”遂召宰相杨炎入殿商议，决意废除租庸调，推行新税法。
这杨炎颇有才学，深谙理财之道，早年因元载案被贬，德宗即位后拔擢为相，深知旧法积弊已深。闻德宗问及改制，杨炎整肃朝服，躬身奏道：“陛下，租庸调以人丁计税，今版籍散乱、百姓流移，此法已不可行。臣有一策，名唤两税法，可定赋税、充国库、安民心。”德宗龙颜大悦，急道：“卿速奏来，朕细细听之。”杨炎手持奏疏，朗声陈说：“其一，不分主户客户，一律以现居地登籍纳税，流民归籍，税基自广；其二，不分丁男中男，只按资产田亩定税额多寡，富者多纳、贫者少出，公平公允；其三，一年分夏秋两季征收，夏税不过六月，秋税不过十一月，农闲完税，不误耕织；其四，废除此前租庸调及各项杂徭，一切赋税统归两税，敢有官吏另立名目苛索一文者，以枉**罪。”德宗览奏大喜，抚案道：“此乃救时良策，朕准奏！”遂于建中元年正式下诏，遣使者分赴诸道，颁行天下，令诸道州县一体遵行，不得有误。
两税法新规颁行，天下百姓顿觉负担有定，不再受无名苛敛之苦，流民纷纷归乡垦田，商贾也敢安心经营，朝廷赋税有了常额，国库日渐充实，长安太仓粮储渐丰，边关军饷也能按时发放。一时朝野称颂，百官皆道杨炎有宰相之才，德宗也对其愈发倚重，凡理财之事，尽数托付。可杨炎为人恃才傲物，心胸狭隘，掌权之后专与前朝旧臣作对，尤其与新任宰相卢杞结下深仇。这卢杞相貌丑陋，面色如蓝，心地阴狠，极善揣摩上意，深得德宗宠信，见杨炎功高权重、朝野归心，心中
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